解读《决定》影响检察改革的十个问题

作者: 时间:2014-11-03 点击数:

佟丽华,列席十八届四中全会唯一律师界十八大代表,会议期间作了15分钟的专题发言,主要介绍了未成年人权益保护、劳动争议处理制度和农民宅基地等立法领域存在的问题,并提出改革建议。中央政治局常委、中央纪委书记王岐山与他进行了亲切互动,对他的发言给予充分肯定,说“我今天认识了一位新人”。 佟丽华的一条具体建议被四中全会采纳,《决定》规定,“增加有法治实践经验的专职常委比例”。他在十八大期间就曾向大会提交关于全面深化依法治国的“万言”改革建议。

随着党的十八届四中全会公报和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)的公开,依法治国的总体框架和发展蓝图铺展开来。在这个总体框架中,检察机关会面临哪些挑战和机遇?10月29日,列席四中全会的唯一一名律师界十八大代表、北京市人大代表佟丽华接受本报记者专访,畅谈参会感受,解读与检察工作相关的改革要点。

■《决定》要求:完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。

佟丽华:在很长时期内,检察机关在行使职权时容易受到地方权力的干预。权力干预又被称“电话司法”,往往领导一个电话就会影响案件的办理结果,而真正办理案件的检察官往往没有权力就案件结果作出决定,导致检察机关一些重要职能的行使受到影响。

《决定》明确提出要完善确保检察机关依法独立公正行使检察权制度,并提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。其中,“记录”是关键。谁在干预?什么倾向?这个记录、通报和责任追究制度,从制度层面保证了检察机关可以依法独立行使职权。

■《决定》要求:探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。

佟丽华:党的十八届三中全会提出省级以下检察院人财物由省级统管,四中全会又明确提出探索设立跨行政区划的检察院,进一步强化了司法权的国家属性,其核心还是在于强调检察职权不应受到地方权力的干预。

设立跨行政区划的检察院应该主要从统一行使职权的角度进行探索,可以考虑根据专业属性设立检察院的模式。我了解到,北京市检察机关这些年普遍建立起未成年人刑事检察部门,取得了非常好的效果。河南省洛阳市检察机关还尝试了把几个院的未成年人案件都集中到一个院办理,这对于培养专业检察官和积累专业办案经验,都非常有好处。

■《决定》要求:明确司法机关内部各层级权限,健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件,建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责。

佟丽华:健全内部监督制约机制核心是落实谁办案谁负责。以往很长时期内,办案检察官都要向院、处领导请示汇报案件情况。有些指导是正常的监督管理,但难免出现以监督管理的职权为由直接干预案件办理的情况,而且这种干预基本都是口述,没有书面批示。产生的后果是,一旦出现错案,承担责任的是办案检察官,这是不公平的。四中全会明确提出,司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件,通过建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度,确保追究相关责任人,通过完善主任检察官的办案责任制,落实“谁办案谁负责”,这是非常有针对性的。

■《决定》要求:加强职务犯罪线索管理,健全受理、分流、查办、信息反馈制度,明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接,依法严格查办职务犯罪案件。

佟丽华:如果没有人民群众的有效参与,反腐败就不可能取得根本性的成果。完善打击职务犯罪的制度,关键就是要动员人民群众参与进来。然而在现实中,有些举报如同石沉大海,没有任何反馈,难免会使举报人猜疑、质疑检察机关的公正清廉。

为保证人民群众的有效参与,四中全会特别强调,对于群众举报的线索,检察机关要加强管理。谁受理的举报线索,办理进程如何,查办结果是什么,都要及时向举报人反馈,这样不仅能够打消举报人的猜疑,而且有助于提升检察机关的执法公信力,便于人民群众了解检察工作,支持检察工作。

■《决定》要求:探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

佟丽华:把提起公益诉讼的权力赋予检察机关,主要考虑公益诉讼往往面对的是强势部门,这是习近平总书记在就决定所作说明中强调的。

提起公益诉讼制度的前提是有公民、法人等的权利受到伤害。然而在现实生活中,对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等,很多时候没有组织或个人能够提起诉讼,这既有立法的问题,也有现实的困境。这次决定明确把提起公益诉讼的权力授予检察机关,这既是权力,也是责任。我认为,制度设计得好,会加强检察职权,促使检察机关更好地保障国家和公民的权益;设计不好,就可能成为“镜中花”“水中月”。因此在制度设计时,一定要设计好受理标准和程序,能够让权益受到伤害的组织或个人有效参与进来,并建立相关的监督机制。否则可能会出现一种尴尬局面:社会上存在很多需要提起公益诉讼的案件,而检察机关的公益诉讼部门却无案可办。

■《决定》要求:完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。

佟丽华:依法治国的基础在于权力制约。政府的行政权、法院的审判权和检察机关的监督权,构成了权力制约体系。为强化检察机关监督职权,《决定》中多个地方都进行了强调。比如,《决定》提出,检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。我想提醒的是,这种监督职权“可实可虚”,比如很多人都关注检察机关对法院民事诉讼和行政诉讼的监督职权,认为还有很大发挥作用的空间。如果法律赋予了检察机关监督职权,但在司法实践中作用发挥不明显,那么不仅将放纵权力滥用,也会削弱检察机关的作用。

■《决定》要求:推进以审判为中心的诉讼制度改革,确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。

佟丽华:在司法实践中,针对证据的瑕疵问题往往有不同的认识。有的司法人员认为,尽管证据有些瑕疵,但基本能够满足要求,这就行了。所以公安机关侦查完后,案件到了检察院,检察官尽管发现存有瑕疵,但还是起诉了,法院往往从工作配合等角度考虑,也就判决了,冤假错案就是这样产生的。《决定》提出以审判为中心的诉讼制度改革,在强化法院作用、责任同时,也对公安机关的侦查和检察机关的审查起诉提出了更高要求。这项改革的目的就是要确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律检验,所以检察机关在未来证据把握上应该更加严格,及时主动排除非法证据,从根本上减少冤假错案。

■《决定》要求:完善人民监督员制度,重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。

佟丽华:四中全会明确提出,要保障人民群众有效参与司法。《决定》中具体列出人民监督员的监督重点,这些监督内容恰恰是检察机关的核心职权。从这个角度来说,《决定》这样规定是希望把人民监督员制度做实,真正发挥人民群众对检察职权的监督作用。

很多人认为,人民监督员制度是可实可虚的制度。比如,检察机关介绍相关情况,目的是要让人民监督员了解检察院更多的职能和当前的主要工作,而这些监督更多浮于表面。检察机关有职务犯罪自侦权、公诉权、监督权,那谁来监督检察官在办案中出现的违法违纪问题?宪法和法律赋予人大及其常委会对“一府两院”进行监督的权力,但是根据有关规定,人大代表不能监督个案。因此,对检察官办案中出现的违法违纪问题,确立并强化人民监督员的监督制度是必要的。把这项制度做实,就是充分行使人民群众对司法权力的监督职能。

■《决定》要求:依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为,坚决惩治司法掮客行为,防止利益输送。

佟丽华:社会上有一种担忧,现在从制度上完善了检察官办案责任制,确保了办案检察官依法独立行使检察权,但是办案人员自身存在违法违纪问题怎么办?案件质量如何保证?《决定》从加强法治工作队伍建设以及纪律规范等方面提出更高要求,明确了司法人员的行为底线。

避免权力的干预是解决独立行使职权问题的关键,规范责任追究制度,意在确保检察职权的依法公正行使。四中全会提出,对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任;明确实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制;明确对司法领域的腐败零容忍,坚决清除害群之马。这样规定,是希望通过进一步严格司法人员的职业道德、职责纪律和责任追究制,保障司法人员依法公正行使职权。

■《决定》要求:构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。

佟丽华:目前,检察机关和法院都在研究探索借助第三方力量参与社会矛盾化解。无论是人民监督员制度、公益诉讼制度,还是打击职务犯罪的职能,检察机关都应该更多地研究探索社会公众有效参与检察工作的机制,这也正是四中全会所要求的。如果检察机关畅通了人民群众有效参与的机制,充分有效地行使了职权,检察权就会扩大和加强;相反,如果人民群众不能有效地参与,只是检察机关内部关起门来改革,怠于行使国家赋予的职权,检察权就可能会削弱。

采访的最后,佟丽华表示,正如习近平总书记所说,全面深化依法治国是一场革命,在全面推进依法治国的进程中,众多领域都面临如何科学地进行顶层制度设计的挑战。检察机关要看到面临的挑战和机遇。希望检察机关深化改革过程中,不仅要确保充分履行宪法法律赋予的职权,还要借改革的东风设计规划好未来发展的框架。

(原标题:“《决定》影响检察改革的十个问题”——专访列席十八届四中全会唯一律师界十八大代表、北京市人大代表佟丽华)


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